无先例可循，无经验可学，只能“摸着石头过河”。看湖南如何——探路省级国土空间规划督察

　　一项崭新的工作——督什么

　　近日，在全国率先开展的湖南省国土空间规划督察试点工作基本结束。建立国土空间规划体系并监督实施，是近年来党中央、国务院作出的重大部署。今年8月29日召开的全国国土空间规划工作会议强调，要强化规划引领，全面加强国土空间规划实施监督。

　　开展省级国土空间规划督察试点，是对湖南自然资源督察能力和智慧的一次考验。

　　这是一项崭新的工作。8月上旬，《湖南省2023年国土空间规划专项督察试点工作方案》（以下简称《方案》）的初稿放到了湖南省自然资源厅督察办主任姚专的办公桌上，他边读边仔细修改。他又多了一个新身份——湖南省国土空间规划专项督察组成员。

　　姚专介绍说：“试点有没有成效，工作方案特别重要，是指南、是方向、是根本。因此我们反复修改，确保切中要害、干货满满。”

　　督什么？《方案》里提到，国土空间规划执行的责任主体是地方政府。那么，首先要督的就是政府主体责任是否落实到位。如，地方政府是否贯彻落实编制主体和审批权限的要求；地方成立的国土空间规划委员会构建及运行、工作机制、部门联动、工作专班、经费保障、技术力量保障等情况进展如何……

　　第二个重点是，对国土空间规划编制工作进行督察。这里面内涵比较丰富：一是编制成果协同衔接情况。总体规划、乡镇规划、村庄规划是否与上级规划相衔接，已编的专项规划是否与总体规划相衔接。二是编制成果与新项目衔接情况。重点是2022年以来新项目建设与总体规划、详细规划、专项规划等的衔接情况，已合法批准和确需保留的新增项目是否符合国土空间规划，承诺纳入国土空间规划是否兑现等。三是国土空间规划“一张图”系统建设情况。核查县级国土空间规划“一张图”实施监督系统建设、功能自评和评定工作等情况。

　　还有一个重点督察的内容，即规划实施监督。一是“三区三线”管控情况。包括违法违规占用永久基本农田问题整改、违法违规占用生态保护红线非法建设问题整改、突破城镇开发边界管控规则等情况。二是建设项目实施情况。抽查2022年以来已竣工验收的建设项目，是否符合规划许可确定的土地使用性质、界限、容积率等。三是国土空间规划执法情况。如地方规划执法工作体系建设情况、2022年以来规划违法案件查处情况等。四是临时建筑规划实施情况监督。了解临时建筑政策执行情况，反映临时建筑管理中的问题，推动解决临时建筑不临时、建设不规范、存在重大安全隐患等问题。

　　一次大胆的尝试——怎么督

　　“我们在进驻试点地区之前，做了大量前期准备工作，力争实现国土空间规划‘靶向督察’。”湖南厅督察办副主任王楚介绍说。

　　湖南先是成立了由厅党组书记、厅长，省自然资源总督察李全胜任组长的国土空间规划专项督察试点工作领导小组；同时，组建由厅党组成员、省自然资源副总督察林目轩为组长，厅机关相关处室（局）、厅直属相关技术单位、长沙市自然资源和规划局等相关负责人和技术骨干组成的工作专班。

　　精干人员到位后，督察组进一步细化工作方案和技术路线，迅速进入工作状态。资料准备是关键。要收集与国土空间规划相关的法律法规文件、工作成果，2022年以来新增项目相关数据、规划违法案件查处台账、国土空间规划“一张图”实施监督系统建设进展情况等，分类整理形成资料清单，内业比对形成疑似问题清单——即“靶向问题”清单。

　　“通过仔细比对、反复征求各相关单位意见，驻点督察之前我们就形成了13类疑似问题及任务清单。”试点工作技术负责人、湖南省国土资源规划院罗斌列举了几类疑似问题清单，如主体责任落实核查清单、已批准项目不符合详细规划疑似问题清单、批准项目用途不符合国土空间总体规划用途疑似问题清单、基本农田保护红线管制疑似问题清单、生态保护红线管制疑似问题清单、已动工建设项目未核发规划许可疑似问题清单等。

　　9月4日~8日，督察组全面进驻试点地区——长沙县，开展督察工作。主要采取听取汇报、座谈交流、资料审核、现场核实等方式开展工作，同时，有针对性地对前期准备的13类“靶向问题”进行一 一核查。

　　内业核查重点，是核查县委县政府主体责任落实情况、国土空间规划编制情况和监督实施情况。

　　外业核查重点，是分三组对已整改到位的永久基本农田、未取得或超出建设工程规划许可的非法建设、到期未拆除的临时建筑、已拆除到位的违法建筑或临时建筑等问题图斑开展实地督察。

　　一个有深层考虑的“首选地”——长沙县

　　经济越发达的地区，对建设用地的需求量越大，耕地保护、资源保障和经济发展的矛盾越突出，规划引领的作用越重要。

　　长沙县是全国经济“十强县”，2022年全国综合排名第五。同时，长沙县委、县政府高度重视自然资源工作，“多规合一”开展时间早、工作基础好。长沙县还是首批自然资源节约集约示范县（市）和全省耕地保护真抓实干奖励激励先进单位。

　　为什么选择长沙县作为试点？湖南厅党组成员、省自然资源副总督察林目轩有深层次考虑，根据“三区三线”划定成果看，在未来一段时间，长沙县仍然是长沙市甚至全省的重点建设和重点发展区域。“在长沙县出现的问题，其他地方不一定出现；在其他地方出现的问题，在长沙县都会出现。通过本次规划督察试点，发现一些问题，对于长沙县来讲是加分项。”

　　长沙县县长陈永高则表示：“本次长沙县被列入湖南省2023年国土空间规划专项督察试点单位，这既是对我们前期工作的肯定，也是对我县国土空间规划工作的全面体检，更是对我们后续提升空间规划各项工作能力水平的鞭策。”

　　一次刀刃向内的探索——督出了什么

　　湖南省国土空间规划近期获得批复，市、县两级国土空间规划报批仍在有条不紊地推进当中。

　　在市、县规划文本尚未确定的情况下，督察工作提前介入的最大好处在于能够及时发现问题、纠正问题，让规划编制更科学、更合理，更能体现高质量发展的要求。

　　一直以来，规划工作中存在的“重编制、轻监管”、规划实施机制不健全等问题在本次督察中也集中体现出来：

　　县乡政府落实主体责任有差距。系统谋划、统筹推进国土空间规划工作有待进一步加强，存在编而未批、审而未批、核发规划许可依据不充分等问题。

　　编制国土空间规划统筹协调不够有力。县乡两级国土空间总体规划衔接不紧密，乡镇规划未及时落实“三区三线”划定成果，过渡期建设用地审批承诺事项未全部落实到国土空间规划中。

　　规划监督实施机制不够完善。批后监管未建立有效的日常巡查机制，未取得建设工程规划许可、乡村建设规划许可或未按规划许可违法建设行为时有发生。

　　规划执法存在“宽松软”现象。部分规划违法行为查处不力，对已立案的规划违法案件查处不到位，部门协商协同机制不畅，联动惩戒机制不健全，内部管理机制不完善，处罚执行难到位，执法能效不高。

　　发现问题，是为了更好地解决问题。

　　本次督察将及时形成督察意见书反馈长沙县政府，明确整改期限，分类提出整改。对于属于地方政府主观方面的问题，要求其立行立改；对于属于多年留下的历史遗留问题，要求创造条件推进整改；对于属于国家和省级政策不明等客观原因导致的问题，积极提出整改建议与方案。

　　“一张蓝图绘到底”——在探索中创新

　　土地督察是重点，矿产督察是难点，规划督察是盲点，开展国土空间规划督察试点，不仅是发现和查纠国土空间规划编制和监督实施方面存在的违法违规问题，更重要的是探索构建可复制、可推广的国土空间规划督察工作模式。

　　驻点督察结束后，督察组马不停蹄地梳理问题。

　　10月8日，李全胜组织召开国土空间规划督察试点工作专题会议，研究督察试点梳理发现的问题及整改要求，部署下一阶段重点任务。

　　会议要求，一方面，要坚持问题导向，完善方法路径。利用两个月时间，进一步做实做细督察试点工作。深入查找问题，规范问题分类，找准典型案例，必要时向前追溯10年，确保督察试点工作既创新探索成熟的工作经验，又持续提升督察的权威性和严肃性。另一方面，要立足客观实际，明确整改要求。针对不同类型问题，坚持实事求是原则，明确整改期限，分类提出整改要求。

　　通过本次试点工作，湖南将着力抓好“三个一”，即搭建一个系统——规划许可备案系统，加强规划许可管理，强化规划许可监督检查；出台一个办法——湖南省生态保护红线管理办法，细化允许有限人为活动准入目录，明确各级政府审批权限、审批流程，加强和规划全省生态保护红线管理；制定一个规则——国土空间规划专项督察工作规则，明确督察方式、督察内容和督察流程等。

　　与此同时，湖南还将按照自然资源部关于加强和规范规划实施监督管理工作的新要求，在明年全面开展省级国土空间规划督察，并推进规划违法“双零”目标行动（存量违法全清零、新增违法零容忍）。

　　“一张蓝图绘到底。”任何一项开创性的工作都是不断在学习中探索、在探索中创新、在创新中推进。今后，湖南将继续坚持规划引领、绿色发展，努力打造高质量发展的湖湘之地。